• El contratista en el país centroamericano asegura que incurrió en sobrecostos por US$ 1.625 millones. En Chile, el total de renegociaciones entre el Estado y los concesionarios llega a US$ 2.810 millones en 15 años, pero el MOP dice que ha mejorado los contratos y que le ha ahorrado al fisco más de US$ 130 millones. 

Fuente: Economía y Negocios, El Mercurio

Santiago de Chile, 12 de enero de 2014.- La relación entre el mandante y el contratista de una obra ha sido desde siempre una instancia compleja que requiere reglas claras para evitar conflictos. Un desacuerdo entre estos actores puede paralizar una obra e incluso tener en vilo al comercio internacional, tal como estamos viendo por estos días con la ampliación del Canal de Panamá.

El Grupo Unidos por el Canal, encargado de construir la ampliación del Canal de Panamá, asegura que los estudios geológicos previos a la construcción son “defectuosos”, y reclama sobrecostos por US$ 1.625 millones. Este grupo -liderado por la española Sacyr y que además integran la italiana Impregilo SpA, la belga Jan de Nul Nv, y la panameña CUSA (Constructora Urbana)-, amenazó a la Autoridad del Canal de Panamá con cesar las obras el 20 de enero si es que “los incumplimientos denunciados no son remediados”, tal como señaló Sacyr el 2 de enero.

El impasse escaló a nivel político y esta semana la ministra de Fomento española, Ana Pastor, visitó Panamá para mediar entre los actores, incluido el Presidente panameño, Ricardo Martinelli.

En entrevista con “El Mercurio”, Sacyr Chile reconoce que han surgido circunstancias no previstas por ninguno de los dos actores: “A la hora de desarrollar un proyecto de tal envergadura y complejidad, en pleno istmo de Panamá, han surgido circunstancias no previstas en los estudios realizados con antelación, tanto de la ACP como los propios”, señala (ver entrevista).

¿Podría pasar esto en Chile? Si bien aquí than habido negociaciones entre el Estado y los concesionarios, y se estima que cada concesión ha sido renegociada unas tres veces, no es comparable ni por montos ni por razones.

La suma total de renegociaciones alcanzaba los US$ 2.810 millones al 2009, según un estudio sobre renegociación de concesiones en Chile de Alexander Galetovic, Ronald Fischer, Eduardo Engel y Manuel Hermosilla.

Si bien no hay cifras actuales, en la industria estiman que, a la fecha, se habrían superado los US$ 3 mil millones en renegociaciones.

Casos locales

La climatización del Centro de Justicia y mayores obras en el Camino La Pólvora son ejemplos de concesiones en nuestro país en las que ha habido desavenencias entre lo que pidió el Estado y lo que construyó el concesionario.

Los desacuerdos se han resuelto por distintas vías. En el caso del Centro de Justicia, que pasó meses desocupado porque el sistema de climatización quedó chico para el recinto y el calor en algunas áreas era insufrible, Iniciativas Chile S.A. (OHL), hizo las obras adicionales de climatización, que no estaban en el estudio original, y el Estado pagó US$ 20 millones por estas.

En el Camino La Pólvora, emblemática puerta de entrada a Valparaíso, la constructora Ferrovial Agroman Chile S.A., incluso llegó a tribunales en 2005 para pedir al MOP una indemnización por mayores obras. Pero un año más tarde, la cartera negoció una salida para continuar las faenas sin cobrar al concesionario multas por atrasos.

Antes de la Ley de Concesiones de 2010 había un espacio para ambigüedades en la interpretación de los contratos como las que se están viendo en Panamá, asegura Eduardo Bitran, ex ministro de Obras Públicas.

“Existía un concepto que hablaba de los factores sobrevinientes y la obligación del Estado de compensar al concesionario por estos factores. El concepto es bastante ambiguo y algunos juristas que defendían a los concesionarios trataron de interpretar que lo que había consagrado en la ley es la teoría de la imprevisión, que significa que hechos inesperados tienen que ser necesariamente compensados por el mandante y el Estado tenía la obligación de restablecer el equilibrio económico financiero de la concesión”, dice.

Pero la Ley de Concesiones de 2010 es “extraordinariamente precisa” en esta materia y establece otro concepto jurídico de que el Estado es responsable por lo que se conoce como los “hechos del príncipe”, acciones del Estado que afectan en específico a un proyecto y que no podían ser anticipadas al momento de la licitación. Por ejemplo, si se licita un camino a un privado y al Estado se le ocurre hacer un camino público al lado de esa licitación, explica Bitran.

Ingeniería en la mira

¿Qué pasa con los estudios de ingeniería? Bitran explica que en las concesiones -donde la obra es explotada por el privado-, los estudios de ingeniería previos son meramente referenciales y que el privado tiene el deber de verificar todo lo que merezca dudas e incluso modificarlo si le parece conveniente.

En cambio, en los contratos de obra pública, donde el mandante es el Estado y el concesionario solo construye, los estudios de ingeniería pueden ser definitivos, como en el Canal de Panamá y, en Chile, en el Centro de Justicia.

En estos casos, la construcción se contrata a suma alzada, o sea se fija un monto a pagar por la obra. “Recuerdo que en este tipo de contratos había un nivel de renegociación muy alta, del 20% a 30% de los casos. Por eso es que planteé cambiar la cultura de licitar con malos proyectos de ingeniería. No estoy seguro de que eso efectivamente haya mejorado y creo que todavía hay mucha renegociación de contratos”, indica Bitran.

En reserva, una alta fuente de la industria dice que en contratos de obra pública hay varios puntos que se deberían mejorar. Primero, los desacuerdos llegan directo a tribunales, porque a diferencia de las concesiones, en este tipo de contrato no hay un panel de expertos ni arbitrajes intermedios. Segundo, en general los contratos de obra pública no tienen seguros involucrados, pues son de cargo del oferente, quien cobrará más por tener un seguro.

Frente a megaproyectos como el Puente Chacao, Eduardo Engel, profesor de economía de la U. de Chile, profesor visitante de Yale y presidente de Espacio Público, indica que la operativa debería ser diferente. “Uno esperaría que no se usen contratos de obra tipo, sino que se diseñe un contrato que tenga en cuenta las complejidades del proyecto y que sea bastante más detallado. El tema no es solo especificar quién responde ante cuál riesgo, también está cómo se determinan los montos correspondientes”, estima.

Los cambios del MOP

El MOP señala que las bases de licitación son referenciales en el caso del Puente Chacao: “Se establece que la empresa que se adjudicó la obra debe hacer todos los estudios, el proyecto de ingeniería básica, el proyecto de ingeniería definitiva y el diseño, por lo que todo el análisis es de su responsabilidad”, asegura la cartera.

Agrega que ha realizado mejoras en los contratos. “En las bases de licitación del Puente Chacao, y en todas las bases de obras MOP, se establecen los insumos técnicos previos entregados a los oferentes como referenciales”, señala.

Entre los cambios introducidos por esta administración está la exigencia a las concesionarias de que para cada nueva obra y contrato se realice una licitación con cinco participantes. Así ocurrió con Santiago Centro Oriente, plan para destrabar la zona, cuyo concesionario está licitando la construcción de las obras a distintas firmas.

También han cambiado la aplicación de tasas de interés que paga el Estado al concesionario. Ya no es una tasa fija por toda la concesión, sino que se va estableciendo de acuerdo a la tasa vigente en el mercado. Todo lo anterior, y en particular las tasas de interés, se ha traducido en un ahorro para el fisco estimado en más de US$ 130 millones, indica la cartera.

¿Licitar por menos plata y “arreglarse” en el camino?

Uno de los fantasmas que ha rondado la pugna en Panamá es la posibilidad de que el Grupo concesionario no cuente con la caja suficiente para llevar adelante el proyecto. El Grupo ofertó hacer la obra por US$ 3.118 millones, mil millones de dólares menos que su más cercano competidor, Bechtel.

Eduardo Engel, dice que hay dos versiones respecto de responsabilidades en este caso, la de los estudios geológicos defectuosos y la segunda “es que, con objeto de ganar el contrato, Sacyr hizo una oferta muy agresiva, contando con que podría renegociar el contrato posteriormente para mejorar las condiciones. La opinión del consorcio perdedor, Bechtel, conocida el 2010 a través de los WikiLeaks, es que la oferta de Sacyr no dejaba utilidad alguna y que esta contaba con renegociar el contrato”, indica.

Bitran asegura que en Chile la opción de arreglarse en el camino está desterrada. “No conozco todos los antecedentes de Panamá, pero hay que señalar que se generó una cierta cultura de algunas empresas de a veces licitar más bajo para ganarse la concesión y después renegociar. Eso en Chile está superado a través de la extrema rigurosidad de los proyectos adicionales, que según la ley de 2010, hay que licitar”.

El tema no es solo especificar quién responde ante cuál riesgo, también está cómo se determinan los montos correspondientes”.

Sacyr ante acusaciones de problemas de caja: “No hay ningún problema financiero”
“Nuestra intención es alcanzar una solución que sea satisfactoria para ambas partes tal y como ha sido nuestra voluntad desde el inicio”. De esta forma, Javier Martínez-Cañavate, gerente general de Sacyr Concesiones Chile, despejó las dudas sobre los términos en que se está llevando la negociación entre el Grupo Unidos por el Canal (GUPC) -que lidera Sacyr- y la Autoridad del Canal de Panamá (ACP).

Sacyr arribó a nuestro país en 1996 y hoy emplea a cerca de 1.000 personas en el país. Actualmente, está en concesiones como la ruta Concepción-Cabrero, La Serena-Vallenar, Ovalle-La Serena, y el Hospital de Antofagasta.

El ejecutivo contestó por escrito las preguntas de “El Mercurio” y recalcó que los contratos de concesión en Chile son muy distintos al caso de Panamá.

-¿Cómo responde a las acusaciones de que el Grupo pidió un precio menor como una estrategia para luego renegociar?

“GUPC realizó una oferta acorde con el proyecto de la licitación siendo únicamente un 7% inferior al presupuesto de referencia que la ACP obtuvo mediante una valoración independiente. Es importante resaltar que el proyecto que GUPC presentó en la oferta era más eficiente respecto al ofrecido por el resto de los consorcios, en aspectos tan relevantes como poder trabajar en seco, el que las compuertas no sean abatibles, sino rodantes, en la implementación de un sistema hidráulico novedoso en los llenados de tinas y en otros aspectos relativos a ingeniería de vanguardia. Lo anterior supone que la obra ofertada y en construcción permitirá un incremento en el paso de 2,2 barcos más al día por sobre el diseño conceptual entregado por la ACP, suponiendo un millón de dólares al día de ingresos adicionales para la administración del canal”.

-El Grupo asegura que los estudios geológicos hechos previos a la concesión son defectuosos, ¿no les cabía responsabilidad de cerciorarse de estos estudios antes de empezar la construcción?

“(…) La envergadura y complejidad de este proyecto ubicado en pleno istmo de Panamá (…) hace difícil que los estudios previos detecten todas las singularidades geológico-geotécnicas existentes. Por ello y a pesar de los estudios realizados por la ACP durante más de siete años, que sirvieron a los tres grupos proponentes para la realización de sus ofertas, no se detectaron diferentes fallas geológicas a lo largo de 2,5 kilómetros de las esclusas del Pacífico, ni fueron bien evaluadas las existencias reales y características exigidas de basalto (roca) en la traza que permitiera su utilización como agregado en la fabricación del concreto. El basalto adecuado no pudo obtenerse de donde la ACP dijo que se obtendría y ha habido que comprarlo en otras canteras con el consiguiente desvío presupuestario”.

-En Panamá se acusa al Grupo de estar falto de caja. Sacyr, ¿tiene caja para continuar operando en Chile?

“Sacyr tiene sus cuentas saneadas, como se puede comprobar en los resultados alcanzados hasta septiembre en los que se obtuvo una ganancia de explotación de US$ 550 millones y por supuesto está al día en todos sus compromisos. Por tanto, no hay ningún problema financiero”.

“En Chile seguiremos operando y cumpliendo con nuestros clientes tal y como se refleja en los cumplimientos de plazos acordados y en ofrecer la máxima calidad técnica, motivos que nos permiten mantener una demostrada continuidad en nuestra relación contractual con las administraciones a su plena satisfacción”.